Vorige week is dan eindelijk het wetsvoorstel ter instelling van het constitutioneel hof bij de Nationale Assemblée ingediend. Ik heb er met belangstelling naar uitgekeken, omdat de instelling van het hof Surinaamse juristen al sinds jaar en dag bezighoudt en verdeelt. Ik was dan ook blij verrast toen ik een kopie van het wetsvoorstel ontving. Van dat enthousiasme was echter weinig meer over nadat ik kennis had genomen van de inhoud. Hieronder worden mijn belangrijkste bezwaren tegen het wetsvoorstel kort besproken.
De centrale vraag in deze korte bespiegeling is of het wetsvoorstel voldoet aan de toepasselijke regels van nationaal en internationaal recht? Het antwoord op deze vraag moet helaas ontkennend worden beantwoord.
Inperking toetsingsbevoegdheid rechter
Artikel 32 lid 1, de meest belangwekkende bepaling van het wetsvoorstel, verplicht de rechter namelijk om alle vragen over de verenigbaarheid van wetten of onderdelen daarvan met hoofdstuk V van de Grondwet of verdragen ter beantwoording voor te leggen aan het nieuw in te stellen constitutioneel hof. Het tweede lid van artikel 32 maakt een aantal uitzonderingen op deze regel, die hier verder onbesproken kunnen blijven omdat zij zich in de praktijk haast nooit zullen voordoen. Indien een vraag over de verenigbaarheid van een wet(telijke bepaling) zich in een bepaalde straf- of civiele zaak voordoet, zal de rechter dus voortaan bijna altijd een zogenaamde ‘prejudiciële vraag’ aan het constitutioneel hof moeten stellen. Het gevolg hiervan is dat artikel 106 en 137 van de Grondwet zodanig worden uitgehold dat ze verworden tot een dode letter.
De bevoegdheid van de rechterlijke macht om (een) wet(telijke bepaling) te toetsen aan hoofdstuk V van de Grondwet en aan verdragen, als bedoeld in artikel 106 en 137 van de Grondwet, is echter ongeclausuleerd. Onze Grondwet stelt, met andere woorden, geen nadere voorwaarden aan de toepassing van deze bevoegdheid. Artikel 32 van het wetsvoorstel, daarentegen, is onmiskenbaar een drastische beperking van de bevoegdheden van de rechterlijke macht in het kader van artikel 106 en 137 van de Grondwet. Door middel van een organieke wet, dat wil zeggen een wet die uitvoering geeft aan een grondwettelijke opdracht, wordt dus getracht de uitoefening van een grondwettelijke bevoegdheid door de rechterlijke macht aan banden te leggen.
Verkapte grondwetswijziging
Artikel 32 van het wetsvoorstel ter instelling van het constitutioneel hof komt dan ook neer op een verkapte grondwetswijziging die is vermomd als een regel ter voorkoming van competentiegeschillen. Dat betekent dat artikel 83 lid 3 sub a van de Grondwet in acht moet worden genomen. Deze bepaling stelt dat voor het wijzigen van de Grondwet een meerderheid van ten minste twee derde van het grondwettelijk aantal leden van de DNA is vereist. Indien dit wetsvoorstel met een gewone meerderheid wordt aangenomen, is artikel 32 van het wetsvoorstel dus in strijd met artikel 83lid 3 sub a van de Grondwet.
Maar zelfs al zou het wetsvoorstel met een twee derde meerderheid van stemmen worden aangenomen, dan nog is het onbestaanbaar dat de Grondwet weliswaar niet formeel, maar wel degelijk in materiële zin wordt gewijzigd door middel van een bepaling in een organieke wet. Artikel 144 lid 4 geeft alleen opdracht nadere regels vast te stellen met betrekking tot de samenstelling, de inrichting, de werkwijze en de rechtsgevolgen van de beslissingen van het constitutioneel hof. De bepaling machtigt de wetgever dus in het geheel niet om bij een gewone wet in formele zin de grondwettelijke bevoegdheden van de rechterlijke macht in te perken.
Ook bij een twee derde meerderheid van stemmen is artikel 32 van het wetsvoorstel dus nog steeds in strijd met artikel 106 en 137 van de Grondwet. In Suriname geldt namelijk, net als in ieder andere rechtsstaat, de superioriteitsregel: een hogere wet, in dit geval de Grondwet, kan niet worden gewijzigd door middel van een lagere wet, de wet constitutioneel hof. Voor zover de wetgever dus meent dat de grondwettelijke bevoegdheid van de rechterlijke macht om wetten te toetsen aan hoofdstuk V van de Grondwet en aan verdragen moet worden ingeperkt, is er dus maar één manier om dat te bewerkstelligen, namelijk door middel van een formele grondwetswijziging.
Strijd met het Inter-Amerikaans verdrag
Een tweede bezwaar tegen artikel 32 van het wetsvoorstel is dat het in strijd is met artikel 25 van het Inter-Amerikaans mensenrechtenverdrag. Voor zover de toetsing van een wet aan een verdrag onderdeel uitmaakt van de handhaving van de ‘right to judicial protection’ als bedoeld in artikel 25 van het verdrag – dat is bijna altijd het geval, kan toetsing door een niet-rechterlijke instantie niet in de plaats treden van rechterlijke toetsing. Nu het constitutioneel hof, met andere woorden, geen rechterlijke instantie is, kan het geen rechtsbescherming – judicial protection – in de zin van artikel 25 van het verdrag bieden.
Omdat artikel 32 van het wetsvoorstel de rechterlijke macht dwingt zich te voegen naar een oordeel over de verenigbaarheid van een wet met internationale mensenrechten dat is geveld door een niet-rechterlijke instantie, strijdt die bepaling niet alleen met artikel 25 van het Inter-Amerikaans mensenrechtenverdrag, maar ook met artikel 8 van het verdrag, dat recht geeft op behandeling van een zaak door een onafhankelijke rechter. Het spreekt voor zich dat de onafhankelijkheid van de rechter wordt aangetast indien hij verplicht wordt het oordeel van een niet-rechterlijke instantie over een rechtsvraag tot het zijne te maken.
Geen sprake van competentiegeschil
Er valt nog veel meer aan te merken op het wetsvoorstel, maar dit zijn de belangrijkste bezwaren. De conclusie mag echter duidelijk zijn: artikel 32 van het wetsvoorstel kan niet door de beugel. De opstellers van het wetsvoorstel doen er dan ook goed aan deze bepaling te schrappen. Nu het constitutioneel hof geen rechterlijke instantie is, is er simpelweg helemaal geen behoefte aan bepaling ter voorkoming van competentiegeschillen. Artikel 32 van het wetsvoorstel is dus niet alleen in strijd met de grondwet en het Inter-Amerikaans mensenrechtenverdrag, het is ook nog eens overbodig.
G.N. Best
Mr. G.N. Best is als promovendus en docent verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Zijn promotieonderzoek richt zich op de nationale berechting van internationale misdrijven.